بررسی تحریم های اقتصادی قبل و بعد از برجام
تعداد بازدید : 86
سایه بدعهدی برسر رفع کامل تحریم ها
نویسنده : حبیب نیکجو economic@khorasannews.com
تحریم ایران اتفاق تازه ای نبود. ایران به تحریم شدن عادت داشت. از روز اولی که انقلاب اسلامی به پیروزی رسید، تحریم ها جای خود را در ایران باز کردند. آمریکایی ها که فهمیده بودند با جنگ نظامی و سلاح گرم نمی توانند ایران را از پای درآورند، به حربه جدید خود، یعنی تحریم، روی آوردند. دستور اجرایی 12170 در 23 آبان 1358 جزو اولین تحریم ها بود. آمریکا 12 میلیارد دلار از دارایی های ایران را بلوکه کرد. این تحریم به دلیل جریان تسخیر سفارت آمریکا اتفاق افتاد. این تحریم ها با آغاز جنگ تحمیلی عراق علیه ایران شدت گرفت و ممنوعیت صادرات کالاهای نظامی به ایران را نیز شامل شد. به واقع از آن سال، آمریکا به صورت یک جانبه تحریم های خود علیه ایران را آغاز کرد. تحریم هایی که آن ها را تحریم های اولیه آمریکا می نامند. این تحریمها از جمله بر فعالیت افراد آمریکایی یا نهادهای غیرآمریکایی که تحت مالکیت یا کنترل آمریکایی هاست تمرکز می کند. البته تمام افراد و حتی ایرانی هایی که اقامت دائم آمریکا (گرین کارت) یا پاسپورت آمریکایی دارند نیز «شخص آمریکایی» محسوب می شوند. در همین حال بر اساس تحریمهای اولیه، اگر یک فرد غیر آمریکایی موجب شود یک تبعه آمریکا تحریمها را نقض کند، آن شخص غیرآمریکایی تحت تحریم قرار می گیرد.
اما این تحریم ها خیلی هم اثر گذار نبود. این تحریم ها تنها در مورد آمریکایی ها بود که ایران خیلی زود توانست شرکای تجاری اروپایی را جانشین آمریکا کندو طرف اروپایی نیز در روند تحریم ها با آمریکا همراهی نمی کرد و به عبارتی آمریکا نتوانسته بود این بلوک را در فرایند تحریم ایران با خود همراه کند . ایران با وجود تحریم های سختگیرانه و یک جانبه آمریکا، به کار خود ادامه می داد تا این که موضوع هسته ای مطرح شد. این بار هم آمریکایی ها پا پیش گذاشتند و تحریم های خود را گسترده کردند. مسئول اصلی طراحی تحریم های جدید، دیوید کوهن بود. کوهن که معاون وزارت خزانهداری آمریکا در امور تروریسم و اطلاعات مالی بود، مدعی بود نظامی برای تحریم ایران چیده است که این کشور فلج خواهد شد. او گفته بود:«ایرانیها گیر افتادند و نمیتوانند اقتصادشان را بدون رهایی از تحریمها ترمیم کنند».
او فکر همه چیز را کرده بود. جریان نقل و انتقال هر گونه کالا و خدمات و سرمایه گذاری خارجی را رصد کرده بود. این جریان شامل تحریم خرید کالا، نقل و انتقال پول، بیمه و ... بود. به طوریکه این تحریم های چند لایه هرگونه امکان را برای خرید کالاها می گرفت. قانون کنگره در سال های 2010 و 2012 و فرمان های اجرایی رئیس جمهور آمریکا، اوباما در همین سال ها، نقشه های دیوید کوهن را به عمل نزدیک کرد. در این میان موفقیت آمریکایی ها در امنیتی کردن پرونده ایران که البته برخی رفتار ها و سیاست های داخلی نیز در این روند به آمریکایی ها کمک کرده بود باعث شد تا اروپا نیز در این فرایند تا حد زیادی در کنار آمریکا قرار گیرد.در این تحریم ها، دیگر آمریکا تنها نبود. بلکه با اجماع شکل گرفته در دنیای غرب، اتحادیه اروپا و شورای امنیت سازمان ملل متحد را همراه خود کرد. دو قطعنامه تحریمی شورای امنیت و مصوبه های اتحادیه اروپا سبب شد تا اجماعی همه جانبه علیه ایران شکل بگیرد.حتی آمریکایی ها شرکای تجاری خود را تهدید کرده بودند که اگر با ایران همکاری کنند، باید دور آمریکا را خط بکشند. این تحریم ها که آنها را تحریم های ثانویه آمریکا می نامند، سبب شد تا بسیاری از بانک ها و شرکت های مالی رابطه خود با ایران را محدود کنند.
اواسط سال 90 بود. ایران دیگر تحریم شده بود. تحریمی همه جانبه و فراگیر. همه کشورها و اکثر خدمات به ایران تحریم شده بودند. پیش بینی می شد که اقتصاد ایران خیلی زود فرو بریزد و اتفاقات سیاسی در ایران رقم بخورد اما نشد. ایران صدمه دید، لطمه خورد اما از هم نپاشید. شاید این بزرگترین اتفاق برای ایران باشد که با وجود این حجم تحریم توانست به حیات خود ادامه دهد. سال پیش در چنین روزهایی، برجام امضا شد و حدود 6 ماه بعد اجرای آن آغاز وحجم بالایی از تحریم های ثانویه برداشته شد. البته تحریم های اولیه هم چنان پابرجاست. برای روشن شدن موضوع، بد نیست که مهم ترین تحریم ها و تحولات برداشته شدن آن را از مسیر برجام ردگیری کنیم.
تحریم های بانکی
تحریم های بانکی را می توان در دو دسته کلی دید: سوئیفت و دارایی های بلوکه شده. در ادامه به تک تک این موارد می پردازیم و توضیح می دهیم چه اتفاقی در مسیر برجام بر سر آن آمده است.
آزادسازی بخشی از دارایی های بلوکه شده
ماجرای دارایی های بلوکه شده ایران در خارج از کشور، داستان پردردی است. با افزایش تحریم های مالی و بانکی، اتحادیه اروپا و آمریکا دارایی های خارج از دسترس ایران را افزایش دادند. دارایی های خارج از دسترس ایران که در سال 1979(1357) تنها 12 میلیارد دلار بود، به حدود 100 میلیارد دلار در سال 2013 رسید. لذا ایران قادر نبود که به دارایی های خود در حساب های بانکی دسترسی پیدا کند.[1] عمده دارایی های مسدود شده ایران در طول این سال ها به عواید فروش نفت مربوط می شود که در کشور خریدار نفت ایران محبوس می ماند. بدین ترتیب برای استفاده از این اموال، ایران می توانست در ازای فروش نفت به اندازه نیاز از کشور خریدار نفت ایران واردات داشته باشد. با این حال این ممنوعیت سبب گردید تا دارایی های ایران در کشورهای هند، چین و ... باقی بماند. از این رو، مقامات دولت سابق برای انتقال این دارایی ها دست به اقدام متنوعی زدند که آخرین آن ها قرارداد فاینانس چینی بود. یعنی چینی ها به ازای دلارهای بلوکه شده در ایران سرمایهگذاری کردند.
اما برجام باعث شد تا بخشی از این دارایی های بلوکه شده به ایران بازگردد. در زمینه دارایی های بلوکه شده دو نوع قانون گذاری مربوط به اتحادیه اروپا و آمریکا وجود دارد. براساس پیوست شماره 5 برجام (برنامه اجرایی)، اتحادیه اروپا در روز اجرا اقدام به تعلیق مفاد تصمیم سال 2010 شورای اتحادیه اروپا کرد. البته چند و چون برداشته شدن این تحریم را باید در بند 1.9.1 پیوست دوم دنبال کنیم که در آن تصریح گردیده است که توقیف دارایی های بانک ها و موسسات مالی ایرانی فهرست شده شامل بانک مرکزی ایران، اشخاص حقیقی و حقوقی مرتبط با نفت، گاز و پتروشیمی، اشخاص حقیقی و حقوقی کشتیرانی و کشتی سازی و سایر افراد تعلیق می گردد. در مورد بندهای17.1 و 17.3 پیوست پنجم و 4.8.1 پیوست دوم نیز به صورت مشخص اشاره می کند که بخشی از تحریم های مربوط به توقیف اموال در روز اجرا کان لم یکن تلقی می گردد. هر چند که شدت برداشته شدن این تحریم ها در آمریکا بسیار ضعیف است و به صورت «دستور توقف اجرا» است اما توانست قسمتی از دارایی های ایران را به ایران بازگرداند.
البته در این مسیر کارشکنی های فراوانی هم از طرف آمریکا صورت گرفت. برای مثال، آن ها حدود 2 میلیارد دلار از دارایی های ایران را توقیف کردند.رأی دیوان عالی کشور آمریکا مبنی بر تأیید رأی دادگاه بدوی به نفع عده ای از اتباع آمریکا، مربوط به یک پرونده قدیمی بود که از بیش از 10 سال قبل در محاکم آمریکا مطرح بوده و ارتباطی با برجام نداشت، اما نشان داد که آمریکا تلاش می کند که ایران هر چه کمتر از منافع برجام بهره مند شود.
سوئیفت وصل است اما ...
یکی دیگر از تحریم هایی که به موجب آن ایران ضربات زیادی دید، تحریم سوئیفت بود. سوئیفت فضایی برای نقل و انتقال اطلاعات را ایجاد می کند که بانک ها از آن برای مبادلات مالی استفاده می کنند. در تحریم سوئیفت اتحادیه اروپا که در دو اقدام قانونی[2] در سال های 2010(تصمیم کمیسیون[3] اتحادیه اروپا) و 2012(قانون گذاری کمیسیون اتحادیه اروپا) برقرار گردید، مقرر شد که شرکت های پیام رسانی مالی به افراد، شرکت ها و بانک های مشخصی این خدمات را ارائه نکنند. با این حال در سال 2012 اصلاحیه بر تصمیم کمیسیون اتحادیه اروپا وارد گردید و تحریمهای سوئیفت را جدیتر کرد. یعنی تحریم سوئیفت برای تعداد مشخصی از افراد و شرکت ها وضع گردید و یک تحریم همه جانبه نبود. البته در این لیست نام بانک مرکزی ایران، بانک ملی و اکثر بانک ها و شرکت های مالی بزرگ ایران دیده می شد که بخش عمده ای از نظام بانکی ما را در بر می گرفت. البته حدود 6 بانک ایرانی هم چنان قادر بودند که از این خدمات بهره کافی را ببرند.
برجام سوئیفت را متصل کرد
بر اساس آنچه در ماده 15 پیوست پنجم برجام (برنامه اجرایی) آمده است اتحادیه اروپا اقدام به حذف نام افراد و شرکتهای ذکر شده در الحاقیه پیوست شماره 2 برجام می نماید. در این الحاقیه نام 800 فرد و شرکت آمده است که از لیست تحریم ها حذف می شوند. هرچند بند مربوط به تحریم سوئیفت از طرف اتحادیه اروپا (ماده 1.1.4 در پیوست دوم) در روز اجرا لغو یا تعلیق نمی گردد اما برداشته شدن این اسامی که در آن نام بانک مرکزی و برخی بانک ها دیده می شود سبب گردید تحریمهای مربوط به پیام رسانی مالی برچیده شود.
"غرب خط تلفن ما را وصل کرده اما گوشی را برنمیدارند"
بهترین روایت از عملیاتی شدن برجام را می توان در گفته های معاون کل سازمان توسعه تجارت دید. او گفت:« غرب خط تلفن ما را وصل کرده اما گوشی را برنمیدارند» گفته او به این معناست که اگرچه دسترسی ایران به سوئیفت امکان پذیر است اما بانک های اروپایی از همکاری با ایران سرباز می زنند. به این معنی که جریمه های آمریکایی ها در دوران تحریم و عدم اطمینان آن ها از برداشته شدن تحریم ها سبب گردید تا آن ها از همکاری با ایران سر بازبزنند. آمریکایی ها در دوران تحریم، 7 بانک بزرگ اروپایی را به اتهام همکاری با ایران در مجموع 15 میلیارد دلار جریمه کردند. به این ترتیب بانک های اروپایی برای برقراری مجدد ارتباطات با ایران تردید دارند و حتی از مقامات آمریکایی ضمانت نامه کتبی خواستند که آمریکایی ها سر باز زدند. جان کری که جلسات متعددی با بانکداران اروپایی گذاشته ، در این باره گفته است: «ما میخواهیم تصریح کنیم که بانکها مطابق با مفاد توافق از امکان تجارت قانونی با ایران برخوردارند.» رهبر انقلاب پیش از برجام و بعد از برجام بارها در مورد کارشکنی آمریکاهایی هشدار داده بودند. اما آمریکایی ها مدعی اند که این کشور مانع بانکهای خارجی نمیشود و تلاش میکند که با شفافسازی در این زمینه به «سردرگمی» این بانکها خاتمه دهد. شاید این بزرگترین مانع حال حاضر اجرایی شدن برجام باشد.
بانک های اروپایی می ترسند
بزرگترین مشکل حال حاضر اجرای برجام، بانک های اروپایی هستند. بانک هایی که در دوران تحریم مورد جریمه های سنگین آمریکا قرار گرفته اند و حالا می ترسند که با ایران رابطه برقرار کنند. آن ها در جلسات مختلف اعلام کرده اند تا زمانی که آمریکایی ها تضمین کتبی ندهند، حاضر نیستند بانک های ایرانی را طرف قرارداد قرار دهند. بانک های اروپایی تضمین های مندرج در برجام را کافی نمی دانند و خواستار تضمین کتبی اضافه از سوی آمریکا هستند . این اتفاق آنقدر مهم است که بخش عمده ای از دستاوردهای اقتصادی برجام را تحت تاثیر قرار می دهد و به همین دلیل است که سیف از لفظ «تقریبا هیچ» برای دستاوردهای اقتصادی برجام استفاده کرد، اگرچه عنوان شد که این عبارت سیف برای تحت فشار قرار دادن طرف مقابل بود، اما در این که رفع تحریم های بانکی با چالش مواجه شده است، تردیدی نیست. در ادامه بخشی از مهم ترین اتفاقات رخ داده در مورد بانک های اروپایی را آورده ایم:
خودداری آمریکا از تضمین کتبی به بانکهای اروپا
25 اردیبهشت 95
جان کری در دیدار با مدیران هشت بانک بزرگ اروپایی گفت:« آمریکا مانعی برای بانک های اروپایی در رابطه با همکاری با ایران نیست» با این حال، بانک های اروپایی خواستار تضمین کتبی شده اند اما آمریکایی ها با این بهانه که ممکن است برخی تراکنش های مالی ایران بااین بانک ها تحت تحریم های باقی مانده در موضوع تروریسم قرار گیرد از این کار خودداری کردند.جالب اینکه طرف آمریکایی در راستای القای هر چه بیشتر این فضای تردید برای بانک های بزرگ همواره بر باقی ماندن تحریم های مربوط به تروریسم و موشکی تاکید کرده است .
کاخ سفید :دسترسی ایران به نظام مالی دنیا، جزو برجام نیست
28فروردین 95
رئیس بانک مرکزی ایران گفت: برجام تا کنون «تقریباً هیچ» دستاورد اقتصادی برای ایران نداشته است. به نوشته پایگاه اینترنتی بلومبرگ، آقای سیف گفته ایران سه ماه بعد از اجرایی شدن برجام، توان دستیابی به 100 میلیارد دلار دارایی ضبط شدهاش در خارج از کشور را نداشته و برای پرداخت صورتحسابهایش در مبادلات خارجی به دنبال راهی برای استفاده از دلار است. اما جاش ارنست، سخنگوی کاخ سفید میگوید دسترسی ایران به نظام مالی دنیا، جزو برجام نیست.این در حالی است که در مقدمه برجام به صراحت آمده است که طرف مقابل موظف است زمینه های تجارت با ایران را تسهیل نماید و بدون شک بدون دسترسی آزادانه به نظام مالی جهانی این فرایند نسبتا مختل و غیر ممکن است .در بند 29 آمده است :«اتحادیه اروپایی و دولت های عضو و همچنین ایالات متحده، منطبق با قوانین خود، از هرگونه سیاست باهدف خاص تاثیرگذاری منفی و مستقیم بر عادی سازی تجارت و روابط اقتصادی با ایران، در تعارض باتعهداتشان مبنی بر عدم اخلال در اجرای موفقیت آمیز این برجام خودداری خواهند کرد.»
دست رد بانک بارکلیز به سینه نخست وزیر
21 اسفند 94
بانک بارکلیز خطاب به نخست وزیر انگلیس نوشت: به رغم لغو تحریم های سازمان ملل و اتحادیه اروپا ، به علت فعالیت های این بانک در آمریکا، ناچار است محدودیت های تعامل با جمهوری اسلامی ایران را اعمال کند. کامرون با لحنی تند خطاب به مدیراین بانک گفته بود: به نظر می رسد که سیاست بانک بارکلیز مستقیما با سیاست اتحادیه اروپا، سازمان ملل متحد و سیاست دولت انگلیس در تضاد است زیرا اداره تجارت و سرمایه گذاری انگلیس به شرکت های این کشور توصیه می کند تا از فرصت تعامل با یکی از بزرگ ترین بازارهای تجاری قرن (ایران) نهایت استفاده را کند اما این بانک در این مسیر حرکت نمی کند.
مدیرفروش ایرباس: بانکدارها خیلی می ترسند
14 خرداد 95
مدیر ایرباس در واکنش به عدم همکاری بانک ها در قرارداد ایران و ایرباس، گفت: «بانکدارها خیلی می ترسند ولی به هرحال ما باید این کار را به نحوی انجام دهیم.» لیهای گفته است :«باید یک نظام بانکی بین المللی قابل اعتماد پیدا کنیم و این مسئله باید طی چند ماه آینده حل شود و الّا دیگر قراردادی در کار نخواهد بود.»
چرخه دلار؛ تحریم اولیه و مشکل ساز
درحالی که در دوران مذاکرات هسته ای هیچ صحبتی از تحریم مبادلات دلار نبود، در روزهای پسابرجام در این باره زیاد می شنویم. منظور از انتقال U-Turn یا همان چرخه دلار این است که اگرچه بانک های ایرانی نمی توانند به صورت مستقیم با بانک های آمریکایی رابطه برقرار کنند اما به صورت غیرمستقیم این امکان وجود داشت. به این ترتیب بانک های ایرانی می توانستند به صورت مستقیم و غیرمستقیم از منافع ارتباط با بانک های آمریکایی استفاده کنند با این شرط که یک بانک واسط این عملیات را انجام دهد. برای مثال، ایران نفت خود را به مشتریان غیرآمریکایی خود می فروخت و مشتریان مبالغ خود را به دلار در یک بانک غیرآمریکایی قرار می دادند و عملیات تسویه صورت می گرفت تا بانک ایرانی بتواند از دلارهای حاصل از درآمد نفت بهره مند شود. به این ترتیب تحریم های مالی آمریکا تاثیر به سزایی بر مبادلات مالی ایران نمی گذاشت.اما در سال 2008 اصلاحیه ای بر این مقررات وارد شد که بنا برآن، این استثنا لغو گردید. به این ترتیب که عملیات U-Turn ناممکن گشت. این اصلاحیه که در 10 نوامبر 2008 از طرف دولت آمریکا ابلاغ شد، امکان مبادلات دلاری برای ایران را کاملا محدود کرد و ایران دیگر نمی توانست از مبادلات دلاری بهره مند شود. به این دلیل، دولت وقت ایران به سراغ مبادلات با یورو و یوان و سایر ارزها رفت.
حالا و بعد از برجام، هنوز این مشکل پابرجاست و یکی دیگر از چاله هایی است که بانک های ایرانی در آن گیر افتاده اند. با این حال، تمام این مشکلات تنها در مبادلات دلاری وجود دارد و مبادلات ارزهای دیگر مانع خاصی ندارند. برای مثال درآمد نفتی ایران که به یورو دریافت می شود هیچ مشکلی ندارد. با این حال غیر از سه ارز یورو، پوند و ین، سایر ارزها برای تبدیل به ارزی نظیر یورو باید ابتدا برای محاسبات تبدیل ارز، به دلار ارزش گذاری شوند و سپس به یورو تبدیل شوند که همین نقش واسطه ای دلار در تبدیل برخی ارزها موجب می شود که جریان نقل و انتقال بسیاری از ارزها تحت الشعاع دلار و در نتیجه تحت رصد خزانه داری آمریکا قرار گیرد و با ترس بانک های بزرگ جهان از تحریم های آمریکا مواجه شود. در این میان اگرچه مقام های آمریکایی پس از مطرح شدن این مشکل اظهار نظر هایی مبنی بر رفع این مسئله و دسترسی ایران به بازار های مالی آمریکا و دلار داشتند اما بر اساس اخبار غیر رسمی گویا در خفا درخواست های زیاده خواهانه ای به ویژه در باره برنامه موشکی در قبال این مسئله ابراز کرده اند که با واکنش تند ایران موا جه شده است.
تحریم های نفت و پتروشیمی
تحریم نفتی ایران مربوط به چند سال اخیر نیست. بعد از انقلاب اسلامی و در سال های 1358 و 1376 نیز صنعت نفت ایران تحریم شد. در جریان تحریم های 1996 میلادی ( تحریم موسوم به داماتو) آمریکا به طور یک جانبه صنایع نفت ایران را تحریم کرد اما کشورهای اروپایی توصیه آمریکایی ها را گوش نکردند و بر خلاف میل آمریکا سرمایه گذاری قابل توجهی را در کشور انجام داده و لذا تحریم ها چندان اثرگذار نشد. اما تحریم هایی که از سال 1390 آغاز شد به دو دلیل تاثیر بیشتری بر صنعت نفت کشور گذاشت. دلیل اول چند لایه بودن تحریم ها بود؛ سرمایه گذاری در تولید و استخراج منابع نفتی، بیمه کشتی های نفتکش، خرید نفت از ایران و همکاری در جابه جایی پول نفت ایران، همه همزمان تحریم شد، به گونه ای که با عبور از هر مرحله فروش یا بازگرداندن پول نفت به کشور با مشکل مواجه می شد. به دنبال اجرایی شدن تحریم های اتحادیه اروپا و خروج کشورهایی چون اسپانیا، یونان و ایتالیا از جمع خریداران نفت ایران به مرور صادرات نفت ایران به کمتر از نصف کاهش پیدا کرد اما برخی کشورها از قوانین تحریم به صورت مقطعی معاف شدند و ایران نیز به روش های غیرمتعارف و با وجود چندلایه بودن تحریم ها توانست به مقداری تحریم را دور بزند و لذا صادرات نفت ایران با وجود کاهش به کمتر از نصف، هرگز صفر نشد. براساس متن برجام، تحریم واردات نفت از ایران بعد از روز اجرا تعلیق و یا متوقف شد. این اتفاق سبب شد تا ایران بتواند بار دیگر در بازار نفت خودنمایی کند و به سطح قبل از تحریم بازگردد.
تحریم های بیمه
یکی دیگر از تحریم های مهمی که به واسطه برجام برچیده شد، تحریم بیمه بود. تحریم های مربوط به موضوع بیمه را می توان در ماده 12 تصمیم اتحادیه اروپا در سال 2012 و ماده 35 آیین نامه اجرایی اتحادیه اروپا در سال 2012 دنبال کرد. در این دو ماده قانونی هرگونه فعالیت بیمه و یا بیمه مجدد دولت ایران ، اشخاص و شرکت های ثبت شده در ایران ممنوع شد. هر چند که مسافر و موضوع سلامت از این قاعده کلی تحریم مستثنا شده است اما پایه تحریم بر سر فعالیت های تجاری ایران سایه افکنده بود. در مقابل آمریکا براساس مواد قانونی فراوانی ارائه خدمات بیمه ای یا بیمه اتکایی به افراد ذکر شده را محدود کرد. با این حال در توافق هسته ای صورت گرفته اتحادیه اروپا و آمریکا متعهد شدند از روز اجرا تحریم های مربوط به بیمه را متوقف کنندکه این مسئله اجرایی شد البته این فرایند نیز تاحدی مانند برخی دیگر از مسائل مرتبط با موضوعات مالی تحت الشعاع عملکرد تردیدساز آمریکایی ها قرار گرفت .
[1] پایگاه اطلاع رسانی اینترنشنال بیزینس تایمز، 17 ژانویه 2014
[2] Legal act
[3] Council decision