اما و اگرهای قانون گذاری در ایران
نگاهی انداخته ایم به 10 دوره فعالیت قوه مقننه در زمینه تدوین قوانین و ایرادهایی که در این فرایند وجود دارد
حسین نادیان، دانشجوی دکترای علوم سیاسی - قانونگذاری در ایران سابقه ای حدود 114 سال دارد که در این فاصله زمانی تعداد 10 هزار و 74 قانون تا پایان اجلاسیه سوم دوره دهم مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است که از این میان 5585 قانون را مجلس شورای ملی، 1525 شورای انقلاب و 2964 قانون را مجلس شورای اسلامی به تصویب رسانده است. این تراکم در قانونگذاری تنها به طرحها و لوایح مصوب منتهی نمیشود بلکه بسیاری از این طرحها و لوایح درنهایت به بایگانی منتهی میشوند. شایان ذکر است تا پایان اجلاسیه سوم (7/3/98) در مجلس دهم لوایح و طرحهای تقدیمی به مجلس به 575 مورد رسیده که ماهانه حدود 16 طرح یا لایحه بررسی شده است.
سرعت بالای تصویب قانون
بررسیهای بیشتر نشان میدهد که در دو سال ابتدایی دوره دهم مجلس شورای اسلامی طی 208 جلسه 109 قانون مصوب کردهاند. اگر بر اساس آییننامه داخلی مجلس، هر جلسه علنی 4 ساعت زمان به خود اختصاص دهد، در این مدت به ازای هر 7.6 ساعت یک قانون مصوب شده است. با توجه به این وضعیت در مجلس نهم نیز با 98 مصوبه و 805 ساعت جلسه تقریبا به ازای 8.2 ساعت یک قانون تصویب شده است.
به اعتقاد بسیاری از کارشناسان سرعت بالای تصویب قوانین در پارلمان و ازدیاد مصوبات مجلس باعث اتلاف انرژی مجلس شورای اسلامی و تصویب قوانینی غیر کارشناسی میشود. همچنین ممکن است قوانینی تصویب شوند که جامعیت کامل را ندارند و برای تکمیل و اجرایی شدنشان نیازمند تصویب قوانین دیگری باشند.
از این رو در سال 1388 معاونت قوانین با ساختار جدید در مجلس هشتم به تصویب رسید که مطابق قانون تدوین و تنقیح قوانین مصوب 1389 انجام امور تخصصی و کارشناسی مجلس در حوزه تقنین و تنقیح را بر عهده دارد. این معاونت ابتدا با مسئولیت همزمان نایبرئیس اول مجلس (آقای ابوترابی) شکل گرفت و از تابستان 1391 با تصمیم هیئترئیسه مجلس بهصورت مستقل اداره میشود.
چنان چه بیان شد بیش از 10 هزار قانون در کشور تصویب شده که بهوسیله قوانین بعدی بارها مورد تغییر و اصلاح واقع شده که دستیابی مطمئن و آسان به احکام و مقررات معتبر را برای مجریان، قضات و شهروندان بسیار دشوار کرده است. درنتیجه امکان دسترسی سریع و آسان به احکام قانونی، ایجاد قوانین جامع، رفع نقص و ابهام موجود در قوانین از عمدهترین اهداف تنقیح قوانین است.
دلیل انباشت این همه قانون
از سوی دیگر تراکم و انباشت قوانین نتیجه فرایند معیوب بررسی و تصویب لوایح و قوانین در مجلس شورای اسلامی است که معاونت قوانین برای اصلاح این رویه نقش ویژهای بر عهده دارد و در برخی موارد نیز با تغییر آییننامه داخلی مجلس این مسئله حل شدنی است. به عنوا ن مثال طبق ماده 91 آییننامه داخلی مجلس هر طرح تنها با 15 امضا به صحن علنی میرسد که همین مسئله مجلس را در هر دوره با انبوهی از طرحها روبهرو میکند که به رغم اتلاف وقت و انرژی از نمایندگان، صحن علنی، کمیسیونها، مرکز پژوهشها و... درنهایت بایگانی میشوند. گزارش اجلاسیه سوم معاونت قوانین مجلس در دوره دهم نشان میدهد که در طول سه سال اولیه مجلس 383 طرح در مقابل 192 لایحه تقدیم مجلس شده است که از این میزان تنها 55 طرح در مقابل 84 لایحه به تصویب رسیده است. درواقع تنها 14 درصد طرحها در مقابل حدود 44 درصد لوایح به قانون تبدیل شده است.
راهکار برای تغییر در متد قانون نویسی
از سوی دیگر تنها با 15 امضا یعنی 5 درصد از مجموع 290 نماینده یک طرح به صحن علنی مجلس میرسد و این مسئله به نوعی اهرم فشار به دولت در جهت تن دادن دولت به خواسته برخی نمایندگان محسوب میشود. مواردی که گهگاه نماینده را از وظیفه قانونگذاری خود به دخالت در امور اجرایی از تعیین مسئولین تا اخذ اعتبارات عمرانی در حوزه انتخابیه شامل میشود. پیشنهاد میشود طرحها با امضای تعداد قابلتوجهی از مجموع نمایندگان به صحن علنی برسد تا پیش از ارائه طرح، موافقت تعداد قابلتوجهی از نمایندگان حاصل شده باشد. از این رو به دلیل اقناع تعداد قابلتوجهی از نمایندگان اعتبار کارشناسی طرحها قبل از ارائه طرح بالاتر میرود و دعواهای سیاسی و جناحی به گفتوشنودهای کارشناسی تبدیل می شود.
گزارشهای معاونت قوانین نشان میدهد که فرایند بررسی طرحها و لوایح در مجلس شورای اسلامی کمتر حالت فوریت مییابد و اکثراً با طی حالت عادی و با گذر زمان طولانی و رفتوبرگشتهای مکرر به کمیسیون و صحن علنی و افزودن پیشنهادها به آن توسط نمایندگان به قانون تبدیل میشود. این مسئله در مجلس نهم بهصورت زیر بوده است:
بررسی آسیب های موجود در مرحله پیشنویس قانون (اعم از طرح و لایحه) از جمله فقدان نظام کارآمد مسئلهشناسی و اولویت سنجی متناسب با نیازهای روز جامعه، ضعف رویکرد انطباق قوانین با موازین شرع و عدم انبعاث قوانین از آنها، عدم استفاده صحیح از تجربیات داخلی و بینالمللی در قانونگذاری، عدم سنجش تمامی جوانب مرتبط با یک موضوع، عدم کسب نظر ذینفعان یا جامعه هدف، ضعف کارشناسی پیشنویسها، استفاده نشدن صحیح از ظرفیت نخبگان (مانند مرکز پژوهشهای مجلس) و... نشان میدهد که باید متد قانوننویسی و نگارش قوانین بهعنوان سندهای تصمیمگیری مجلس تغییر یابد.
اگر ما بنا داشته باشیم سند نگارش قانون را به عنوان نتیجه مراحل کارشناسی در نظر بگیریم باید سندهای پشتیبان آن در صفحات متعددی عرضه شود. این در حالی است که در نگارش مقدمه توجیهی قوانین تنها به یک پاراگراف یا حداکثر یک صفحه بسنده میشود؛ بنابراین با تغییر متد و روش یا الگوی قانوننویسی میتوان تا حدود زیادی از انباشت و تورم قوانین جلوگیری کرد و قوانین متقن، جامعنگر، شفاف و صریح و نه کلینگر و مبهم در نظر گرفت. اگر قانون بهگونهای نوشته شود که ریزترین مسائل را در نظر گرفته باشد کمتر به اصلاح مجدد نیاز پیدا میکند و در مقام اجرا نیز تفاسیر متفاوت از آن صورت نمیگیرد.
از سوی دیگر قوانین مجلس باید نسبت خود را با حل مشکلات کشور و قوانین و سندهای بالادستی نظام بهعنوان اهداف میانمدت و بلندمدت نظام روشن کنند. علاوه بر این، لزوم مطابقت با قوانین فقهی و اسلامی باید در آن ارائه شود. درواقع، وظیفه شورای نگهبان مغایرت سنجی با قوانین اسلامی و قانون اساسی و قوانین بالادستی نظام است و نمیتواند میزان مطابقت و هماهنگی آن را با این قوانین مشخص کند. تجربه نگاری و در نظر گرفتن پیشینه قوانین و تجربیات بینالمللی و برگزیدن مدلهای موجود یا ترکیبی بین آنها نیز میتواند بسیار راهگشا باشد. در عین حال در مجلس یازدهم خبرهایی از تحول در این ساختارها شده و برخی ازآن ها هم کلید خورده است . باید منتظر ماند که آیا این رویکرد تحولی تا چه حد می تواند این مشکلات را برطرف کند.