بررسی روند 56 ساله فعالیت اوپک و آینده پیش رو
تعداد بازدید : 49
7 چالش سیاسی- اقتصادیبزرگ ترین کارتل نفتی جهان
محمد حقگو-شاید از زمانی که در دهه 60 میلادی، اولین جرقه ها برای همکاری کشورهای دارنده ذخایر طبیعی نفت زده شد، هیچ کس تصور نمی کرد که این همکاری، تا دهه ها بعد ادامه یابد. آن هم در شرایطی که این همکاری گاه رنگ جنگ نیز به خود گرفت. با این حال، اوپک در حالی چند روز قبل، 56 ساله شد که به رغم حرف و حدیث ها، هم اینک توافق بین این سازمان و حتی کشورهای غیر عضو نیز برای تنظیم بازار نفت و خروج آن از یک رکود بزرگ، شکل گرفته است. پرونده امروز، نگاهی به فراز و نشیب این سازمان با شش دهه فعالیت و افق پیش روی آن انداخته است.
سرد و گرم 60 سال همکاری نفتی
اواخر دهه 50 میلادی در قرن بیستم بود که قیمت های نفت خاورمیانه تحت تاثیر سهمیه بندی نفت در آمریکا، ورود نفت شوروی به بازارهای اروپا و نیز نفوذ فزاینده کارتل های نفتی، کاهش فوق العاده ای پیدا کرد.در این میان، عامل اصلی در زمینه کاهش قیمت نفت، کمپانی های نفتی بودند. آن ها از نظر فنی و سیاسی چنان قدرتمند شده بودند که از یک سو منافع کشورهای تولیدکننده نفت را نادیده می گرفتند و از سوی دیگر کشورهای واردکننده را متقاعد می ساختند که روند عرضه نفت ارزان همچنان ادامه خواهد یافت. برای مثال قیمت نفت خام ایران که در ژوئن 1956، 2.4 دلار در هر بشکه بود، در فوریه 1957، به 1.87 دلار در هر بشکه کاهش پیدا کرد. در مجموع کاهش قیمت نفت ضربه بزرگی به منافع کشورهای خاورمیانه و به طور کلی کشورهای صادرکننده نفت وارد آورد. چرا که این کشورها معمولاً با اقتصاد تک محصولی (نفت) اداره می شدند و نیاز روزافزونی به درآمدهای ارزی برای اجرای طرح های عمرانی داشتند. بنابراین این مسئله مشکلات بزرگ سیاسی برای دولت این کشورها به وجود آورد. حتی در فوریه 1959، کمپانی های بزرگ نفتی، قیمت اعلام شده نفت خاورمیانه و ونزوئلا را کاهش دادند. به طوری که این کاهش به 17 سنت نیز رسید. در این شرایط و در همان سال 1959، کشورهای عربی تولیدکننده نفت، اولین کنگره نفتی خود را در قاهره تشکیل دادند و با صدور قطعنامه ای ،هر گونه تغییر در سیستم قیمت گذاری و تغییر در بهای نفت خام را منوط به مذاکره قبلی با دولت های تولیدکننده و صادر کننده نفت کردند. مفاد قطعنامه مذکور، حاکی از به وجود آمدن نوعی همبستگی و اتحاد میان کشورهای عربی صادرکننده نفت و درک این واقعیت بود که کشورهای صاحب نفت، به یک نقطه نظر مشترک برسند و درصدد حفظ منافع خود در مقابل کارتل های (متقاضی نفت) یا به عبارت دیگر غارتگران بین المللی منابع طبیعی برآیند. با این حال و با آن که در ماه مه 1960، وزیران نفت عربستان سعودی و ونزوئلا در بیانه مشترکی لزوم اتخاذ سیاست مشترک با هدف حفظ منابع کشورهای تولیدکننده نفت را گوشزد کرده بودند، کمپانی های بزرگ نفت، در ماه اوت، 10 سنت دیگر از قیمت های اعلام شده نفت حوزه خلیج فارس کاستند. باید توجه داشت که سقوط قیمت نفت معلول و نتیجه سیاست سهمیه بندی آمریکا برای نفت وارداتی به آن کشور بود که از سال 1959 به طور اجباری به مرحله اجرا درآمد. به این معنی که به موجب سهمیه بندی، مجموع نفتی که کمپانی های آمریکایی مجاز بودند به آمریکا وارد کنند، به حدود 10 درصد نفت تولیدشده در آمریکا تقلیل پیدا کرد. به این ترتیب کمپانی های نفت به ویژه کمپانی های مستقل، مازاد نفت تولیدی خود را روانه بازارهای اروپا و ژاپن کردند و در نتیجه به علت عرضه زیاد، قیمت نفت در جهت خلاف منافع کشورهای تولیدکننده نفت خام کاهش یافت. این کاهش قیمت نفت، همان محرک مقطعی بود که کشورهای صادرکننده نفت (اوپک) را (با شرکت پنج عضو موسس ایران، عراق، عربستان، کویت و ونزوئلا) وادار کرد در بغداد تشکیل جلسه دهند و در 24 سپتامبر 1960 قرارداد تاسیس اوپک در پایتخت های پنج کشور موسس انتشار یافت. پس از آن، قطر در ژانویه 1961، لیبی و اندونزی در آوریل 1962، ابوظبی در سال 1967 و نیجریه، اکوادور و گابن در اوایل دهه هفتاد به این سازمان ملحق شدند. انگیزه تشکیل اوپک آن بود که کشورهای عضو، از کاهش بیشتر قیمت نفت ممانعت به عمل آورند. این گردهمایی عرضه کنندگان نفت در آن زمان سرمنشأ تحولات بسیاری شد که می توان آن ها را در پنج فصل جداگانه، به شرحی که در ادامه می آید، بیان کرد.
1-تثبیت اوپک در دهه 60
این دوره همان طور که در بالا مفصل تر توضیح داده شد، مربوط به سال های 1960 تا 1970 است. در این سال ها کشورهای عضو اوپک تلاش کردند تا به سوی همکاری های بیشتر گام بردارند. با این حال، می توان دید که در این مهم چندان موفق نبودند. البته اقداماتی با هدف توقف کاهش قیمت نفت صورت گرفت که نسبتاً موفق بود. اما این سازمان هنوز توانایی بالا بردن قیمت نفت را نداشت. در مجموع میتوان این دوره را دوره پیدایش و تثبیت اوپک دانست که در آن کشورهای عضو توانستند در برابر کارتل های نفتی اعلام موجودیت کنند و به تثبیت موقعیت خود بپردازند.
2-قدرت نمایی در دهه 70
در این دوره اوپک توانست حاکمیت خود را بر بازار کامل کند و بر اساس منافع اعضا به افزایش قیمت نفت بپردازد. در این دهه دو بحران بزرگ در بازار نفت ایجاد شد. اول تحریم نفت کشورهای عربی در سال 1973 میلادی بود که در پی آن کشورهای اوپک به کشورهای حامی اسرائیل نفت نفروختند. این عمل موجب چهار برابر شدن قیمت نفت شد و دوم انقلاب اسلامی ایران در سال 1979 میلادی بود. این دو بحران سبب شد تا توازن بازار نفت برهم بخورد و قیمت نفت با سرعتی بی سابقه رشد کند. از طرف دیگر در این دهه اولین اجلاس سران کشورهای عضو اوپک در کشور الجزیره برگزار شد. این اجلاس در مارس سال 1975 میلادی برگزار شد که تحولی بزرگ در عملکرد بازار نفت و اوپک محسوب می شود.
3-بروز انشقاق در دهه های 80 و 90
در این دوره که می توان آن را در بازه 15 ساله بعد از 1985 تا ابتدای قرن 21 تعریف کرد، به علت بروز اختلافات و هماهنگ نبودن اعضا، سازمان رو به زوال گذاشت. ضمن این که تحولات سیاسی قابل توجهی نیز در این بازه زمانی رخ داد که می توان از جنگ خلیج فارس و بحران اقتصادی جنوب شرق آسیا نام برد. در این دوران قیمت نفت بارها با کاهش جدی روبه رو شد که اقدام اوپک در برابر آن بسیار ضعیف و مقطعی بود. اگرچه در مواردی کاهش تولید توانسته است به بالا رفتن دوباره قیمت ها بینجامد اما معمولا این موضوع بسیار دیرهنگام بوده و در حد کافی صورت نگرفته است. در نتیجه در اغلب موارد مصرف کنندگان تعیین کنندگان اصلی قیمت نفت بوده اند و قیمت را در سطح پایین نگه داشته اند. این دوره با مطرح شدن سیاست عربستانی سهم مناسب از بازار آغاز شد و ادامه یافت.براساس این طرح عربستانی ها و دیگر مدافعان این طرح معتقد بودند که با بالا رفتن میزان تولید اوپک، قیمت نفت کاهش می یابد و در نتیجه سرمایه گذاری تولیدی در نقاط مختلف دنیا بیشتر خواهد شد. در نتیجه به مرور زمان با بالا رفتن تولید، تقاضا برای نفت بیشتر و قیمت نفت گران خواهد شد. عربستانی ها بر اساس این فرضیه به سیاست های کاهش تولید اوپک واکنش منفی نشان دادند.اما از آغاز این دوره ایران و کشورهای دیگری چون لیبی و الجزایر معتقد بودند که کشورهای غربی تاثیر کاهش قیمت انرژی را با وضع مالیات جبران خواهند کرد و در نتیجه بالا رفتن تقاضای نفت که مد نظر عربستان بود محقق نخواهد شد. ضمن این که تا به نتیجه رسیدن چنین تغییر و تحولاتی در بازار، کشورهای تولید کننده با نزول سنگین قیمت نفت مواجه خواهند شد که اقتصاد این کشورها را تهدید خواهد کرد.البته تحلیلی سیاسی نیز همواره در ارتباط با این رفتار عربستان، به کار رفته است که نزدیکی مقامات آل سعود به کشورهای غربی را علت اتخاذ چنین سیاست هایی از سوی این کشور می داند. روشن است که بنیان اقتصاد غرب بر مسئله انرژی سوار شده است و نفت کالای حیاتی است که کشورهای شمال برای برقرار ماندن تسلط اقتصادی خود به خرید ارزان آن احتیاج دارند. تاریخ روابط بین الملل تلاش های سیاسی و نظامی بسیاری را از سوی ابرقدرت ها، برای این هدف به ثبت رسانده است.در جمع بندی این دوره، باید گفت که اعضای اوپک در دو جبهه روبه روی هم قرار گرفتند که توفیق نسبی هر یک از آن ها در همراه کردن دیگران با خود، بازار را تحت تأثیر قرار داد. نکته دیگر در ویژگی های این دوره سیاسی شدن تصمیم گیری ها ست که نقش به سزایی در عملکرد اوپک داشته و عمدتا موجب تضعیف آن شده است.شایان ذکر است در این دوره، ارزش دلار در بازارهای جهانی به تدریج تنزل یافت و همین مسئله سبب شد تا کشورهای فروشنده نفت با تبدیل درآمد دلاری خود به واحد پول کشورشان یا واحدهای دیگر پول نسبت به قبل درآمد کمتری به دست آورند. این تنزل درآمد نفتی نیز سرآغاز استفاده از ارزهای دیگر در مبادلات نفتی در اوپک و توسط عراق شد. بر این اساس، برای اولین بار کشور عراق تصمیم به تغییر واحد پول مطالباتی خود در ازای فروش نفت از دلار به یورو گرفت.
4-دهه دوم قرن 21؛ از تاثیر جنگ نفتی تا تحولات فناوری تولید نفت بر بازار و اوپک
در مرور کارنامه اوپک در دهه دوم قرن بیست و یکم، شاهد تحولاتی اساسی از منظر بازار جهانی نفت و نیز رفتار بازیگران بزرگ بازار نظیر عربستان و آمریکا هستیم.
در خصوص عربستان، می توان رفتار گردانندگان این کشور در زمینه فرضیه فشار بر ایران را پیگیری کرد. شواهد نشان می دهد که ایده کاهش قیمت نفت برای «فشردن گلوی» اقتصاد ایران برای اولین بار در سال 2006 توسط نواف عبید، مشاور امنیتی سعودی مطرح شد. هدف این طرح کاهش توان حمایت ایران از حزبا... و نیروهای مقاومت در عراق بود. این طرح عملاً در سال 2008 پیاده و قیمت نفت با کاهش شدیدی مواجه شد ولی دوام زیادی نیاورد. با این حال در سال 2011، ترکی الفیصل (رئیس سابق دستگاه اطلاعاتی عربستان و سفیر سابق عربستان در آمریکا) در جمع ناتو اعلام کرد که ریاض آماده میشود تا سیل نفت را روانه بازار کند تا با کاهش عایدات نفتی ایران، مانع دستیابی ایران به بمب هستهای شود. وی همچنین ادعا کرد که به قدری ظرفیت مازاد تولید دارند که اگر نفت ایران قطع شود، میتوانند نفت خود را جایگزین آن کنند.
در این باره، سعودی ها در پاییز سال 93 و در حالی که نفت در روند نزولی خود از قیمت 100 دلاری در تابستان 93، به حدود 83 دلار در پاییز آن سال رسیده بود، سعودیها مجدد شروع به غرق کردن بازار کردند که باعث سقوط آزاد قیمت نفت شد. بدین ترتیب طی حدود یک سال بعد، قیمت بازار نفت تا زیر 40 دلار نیز سقوط کرد. همچنین سیاست های تولید نفت عراق برای افزایش سهم از بازار نفت نیز عملاً بر آتش این غائله افزود.البته بحث مازاد عرضه نفت از سوی عربستان، تنها عامل سقوط قیمت نفت در این مدت نبود. به طوری که قیمت زیاد نفت در سال های قبل از 2014، منجر به این شده بود که استخراج نفت به شیوه غیر متعارف در دنیا به کمک فناوری های جدید و به خصوص آمریکا، توجیه پذیر شود. به عبارت دیگر، یک سوی دیگر واقعیت بازار نفت اشباع شده در آن سال این بود که شرکت های نفتی ایالات متحده آمریکا به مدد فناوری بحث برانگیز "فراکینگ" (استخراج نفت و گاز از درون سنگهای زیرزمینی) نفت بیسابقهای را استخراج کردند. به طوری که میزان استخراج نفت آمریکا از سال ۲۰۰۸ تا 2014 به حدود دو برابر رسید و از این طریق سهم این کشور در تولید جهانی نفت ۱۰ درصد افزایش یافت. این افزایش تولید نیز در نهایت منجر به این شد که دولت آمریکا پس از 40 سال، قانون ممنوعیت صادرات نفت از سوی این کشور را لغو کرد. این عوامل همزمان با افزایش تولید نفت عربستان، در کاهش شدید قیمت نفت یادشده کمک کرد.همه این اتفاقات تقریباً در زمانی رخ داد که تحریم های نفتی علیه ایران به تازگی برداشته شده و ایران به دنبال افزایش حضور خود در بازار نفت بود.با این حال کاهش آشکار قیمت نفت که به عنوان مثال از نیمه سال 2014 تا پایان 2015، به میزان 70 درصد اتفاق افتاد و آن را به حدود 40 دلار در هر بشکه رساند، سبب شد تا نگرانی های بزرگی درباره قیمت نفت در همه تولیدکنندگان اعم از اوپک و غیر اوپک ایجاد شود. در این زمینه، در واپسین روزهای فروردین 95، اجلاس اوپک با حضور تولیدکنندگان بزرگ غیر اوپک نظیر روسیه در دوحه قطر تشکیل شد تا ایده عربستان مبنی بر فریز (توقف رشد) تولید نفت توسط کشورهای شرکت کننده به رای و اجماع گذاشته شود. با این حال مخالفت ایران به این دلیل که سقف صادرات آن زمان (حدود یک میلیون بشکه در روز)، با سقف صادرات ایران در قبل از تحریم ها (حدود 2.5 میلیون بشکه در روز) فاصله زیادی داشت، عملاً به شکست مذاکرات منجر شد. بیژن زنگنه در آن زمان بر این نکته تاکید کرد که ایران از تثبیت میزان تولید نفت حمایت میکند اما مطابق برنامه تلاش میکند که سقف تولید خود را به حدود چهار میلیون بشکه در روز، یعنی به میزان دوران پیش از تشدید تحریمها افزایش دهد.
5-توافق تاریخی اوپک در اجماع با غیر اوپکی ها برای تقویت بازار نفت
اما بالاخره و پس از آن که عربستان، حق ایران را برای مستثنی شدن از اجرای طرح فریز نفتی پذیرفت، اعضای اوپک، در مهر 95 و در اجلاس الجزایر، به توافقی تاریخی برای کاهش تولید نفت و نیز فریز تولید خود دست یافتند. توافقی که در هشت سال قبل از آن برای کاهش تولید و تقریباً تا پیش از آن در هماهنگی با اعضای غیر اوپک بی سابقه بود. این توافق تاکنون، دو مرتبه دیگر تمدید شده است و هم اینک اعضای اوپک برای تمدید این طرح موسوم به فریز نفتی تا پایان 2018 توافق کرده اند. این توافق سوای از این که توانست تا حدی بازار نفت را از رکود قیمتی شدید رهایی بخشد، سرفصل همکاری های جدید ورای اوپک برای تولید و عرضه متعادل نفت در بازار جهانی است.
اوپک و چالش های پیش رو
به رغم فراز و نشیب بسیار در راهی که اوپک تاکنون پیموده است، می توان از تداوم پابرجایی و ظرفیت های آن برای تنظیم بازار نفت، به عنوان یکی از مهم ترین دستاوردهای مثبت این سازمان یاد کرد. ضمن این که پیوستن اعضای غیر اوپک در جریان توافق اخیر این سازمان برای فریز نفتی و تمدید آن با هدف کنترل کاهش قیمت نفت از جمله دستاوردهای مهم این سازمان بزرگ به شمار می رود. با این حال به نظر می رسد چالش های مهمی پیرامون این سازمان در آینده وجود خواهد داشت که عملکرد آن را تحت تاثیر جدی قرار خواهد داد.بر این اساس هم اکنون مهم ترین چالش های پیش روی اوپک عبارتند از:
1- پیشرفت های فناوری در زمینه برداشت از منابع نامتعارف و متعارف نفت به خصوص نفت شیل در آمریکا:
در چند سال گذشته، پیشرفت های تکنولوژیکی در زمینه برداشت از منابع نامتعارف نفت و گاز در آمریکا باعث وقوع تحولات اساسی در بازارهای جهانی انرژی شده است. درست زمانی که کشف منابع جدید نفت متعارف سال به سال سخت تر و بیشتر اکتشافات نفتی در مقیاس های کوچک تر و در مناطق دورافتاده تر انجام و حتی بیشتر فعالیت های اکتشافی نیز با شکست مواجه می شد، تولید نفت شیل شدت گرفت. در واقع استخراج این نوع نفت که ترکیبی از حفاری افقی و عملیات شکست هیدرولیکی است، موجب این شد که برداشت حجم قابل توجهی از نفت و گازی که با فناوری های قبلی اقتصادی نبود، جنبه تجاری به خود گیرد. این مسئله تاثیر قابل توجهی بر وضعیت عرضه منابع متعارف نفت و گاز، تقاضای جهانی، صنعت پالایش و قیمت های نفت خام گذاشت و سازمان اوپک را که از ذخایر متعارف نفت برای عرضه در بازار استفاده می کند، با چالشی جدی و جدید مواجه کرد. زیرا در صورتی که این سازمان بخواهد از یک سطح قیمتی بالا حمایت کند و بدین ترتیب میزان تولید خود را کاهش دهد، بخش بیشتری از منابع قابل استخراج با فناوری شیل قابلیت اقتصادی پیدا می کند و با ورود آن به بازار، آثار اقدام اوپک خنثی می شود. در این زمینه می توان به اواخر سال 2016 اشاره کرد. در آن زمان که قیمت ها تحت تاثیر توافق اوپک و کشورهای غیر از اوپک، برای کاهش 1.8 میلیون بشکه ای در روز از تولید، روند صعودی به خود گرفت، خیلی زود رشد مجدد تولید نفت شیل از سر گرفته شد.
2- سیاست های مختلف اعضای اوپک در بازار نفت:
هم اکنون اعضای اوپک سیاست های مختلفی را در بازار نفت دنبال می کنند که می تواند تصمیمات اوپک را با چالش مواجه سازد. برای مثال از گذشته، بازار آمریکا برای عربستان سعودی اهمیت استراتژیک داشته است. به طوری که تحت هیچ شرایطی، حتی با اعطای تخفیف های قابل توجه، حاضر نیست سهم خود را در این بازار از دست بدهد.
3- همکاری یا رقابت غیر اوپک:
در شرایط کنونی، به رغم همکاری کشورهای غیر اوپک با این سازمان برای کاهش تولید نفت، یکی از چالش های این سازمان، تولیدکنندگان غیر اوپکی نفت هستند. این کشورها به راحتی حاضر به همکاری با کشورهای اوپک نیستند و در صورتی که اوپک بخواهد بدون همکاری با آنان، سطح تولید خود را کاهش دهد، عملاً به معنای واگذار کردن سهم بازار خود به این کشورهاست.
4- نبود مکانیسم اجرایی موثر برای اجرای توافقات در سازمان اوپک:
اوپک از سال 1982 سیاست تحدید و سهمیه بندی تولید را برای حمایت از قیمت نفت اتخاذ کرد اما در تمام دوره هایی که این سازمان تصمیم می گرفت میزان تولید خود را کاهش دهد، بعضی از آن ها از سهمیه خود تخلف می کردند و عملاً هیچ مکانیزم اجرایی برای جلوگیری از تخطی اعضای متخلف و مجازات آن ها در اوپک موجود نیست. از این رو برخی از اعضا با تخلف خود، موجب بی اثرشدن تصمیمات جمعی اوپک می شدند. البته در توافق های اخیر اوپک، میزان پای بندی اعضا بیشتر بوده که از استثنائات در تاریخ اوپک محسوب می شود.
5-وابستگی اقتصادی اعضای اوپک به درآمدهای نفتی:
اگر چه وابستگی کشورهای عضو اوپک به درآمدهای نفتی متفاوت است اما اکثر این کشورها وابستگی زیادی به درآمدهای نفتی دارند و زمانی که قیمت نفت کاهش مییابد، به تبع آن درآمدهای این کشورها نیز کم می شود، بنابراین برخی از این کشورها تلاش می کنند که با تولید بیشتر، کاهش درآمدهای خود را جبران کنند که این تهدیدی برای این سازمان در محدودسازی تولید است.
6- ورود شرکت های خارجی به بخش بالادستی نفت اعضای اوپک:
صنعت نفت در اغلب کشورهای عضو اوپک ملی است و این کشورها تلاش دارند تا نقش حاکمیتی خود را در بخش بالادستی نفت حفظ کنند. با این حال، طی سالیان گذشته، بعضی از کشورها از جمله عراق و آنگولا، اجازه ورود شرکت های بین المللی را به بخش بالادستی داده اند. ورود این شرکت های بین المللی به بخش بالادستی باعث می شود تا این شرکت ها در زمانی که کشور متعهد به کاهش تولید شده است، از انجام آن خودداری کنند. به عنوان نمونه، گفته می شود هم اکنون عراق به رغم تعهد به کاهش تولید نفت، تا حدی از توافقات اوپک مبنی بر کاهش تولید سر باز زده است.
۷- اثرگذاری اهداف سیاست خارجی کشورهای عضو بر تصمیمات اوپک:
یکی از مهم ترین چالش های اوپک در چند دهه گذشته، تاثیرگذاری سیاست خارجی هر یک از اعضای اوپک بر تصمیمات در این سازمان بوده است. نمونه های بی شماری از آن ها وجود دارد و می توان در این زمینه از طرح فریز نفتی مطرح شده توسط عربستان سعودی برای جلوگیری از رشد تولید نفت ایران در دوره پسابرجام نام برد.شرح آن در بالا ارائه شد.
نمودار تحولات قیمت نفت در بیش از نیم قرن گذشته و عوامل مهم موثر بر آن
راهنمای نمودار
*1:تشکیل اوپک (1960)
*2:تحریم نفت اسرائیل توسط اوپک (1973)
*3:انقلاب اسلامی ایران (1979)
*۴ تا ۶ :افزایش دو برابری تولید نفت شیل آمریکا در بازه 2008 تا 2014
*۵ تا 7:کاهش 70 درصدی قیمت نفت از نیمه سال 2014 تا پایان سال 2015
*۸:توافق تاریخی اوپک با اعضای غیر اوپک برای فریز سطح تولید