مدیریت نامتوازن در توسعه متوازن خراسان جنوبی
هاجر فرخ نژاد- توسعه متوازن از دیدگاه های مختلف قابل بررسی است. یکی از این دیدگاه ها توسعه تمام بخش ها و زیربخش های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و زیست محیطی است. از این دیدگاه باید تمام ابعاد یک جامعه مورد حمایت قرار گیرند و رشد کنند. به عنوان مثال اگر فرهنگ یک جامعه رشد نکند رشد بخش اقتصادی به تنهایی نمی تواند پاسخ گوی نیاز جامعه باشد، جامعه ای که اقتصاد پیشرفته دارد اما آمار بزه و آسیب های اجتماعی در آن زیاد باشد به طور قطع رو به زوال است. در توسعه تمام مناطق و نواحی، به تمام ابعاد جغرافیایی توجه می شود و دراین حالت منظور از توسعه این است که تمام نواحی جغرافیایی یک منطقه اعم از استان یا کشور رشد کنند و توازن و تعادل در تخصیص اعتبارات و انجام اقدامات عمرانی در مناطق وجود داشته باشد. سیاست گذاران و برنامه ریزان اقتصادی کشور همواره سعی کرده اند که با وضع قوانین و مقررات توسعه ای زمینه ها و الزامات کلیدی مورد نیاز برای نیل مجموعه نظام اقتصادی کشور به سمت اهداف توسعه ای را فراهم آورند. در روزگار کنونی از جمله این اسناد و قوانین توسعه ای سند چشم انداز 20 ساله کشور است که به نوعی سند بالادستی سایر اسناد و قوانین توسعه ای است. درسال 1404 (به عنوان سال افق) ایران باید به کشوری با ویژگی های کلیدی دور بودن از فقر و تبعیض، توزیع عادلانه درآمد، برخوردار از سلامت، رفاه و تامین اجتماعی در تولید ملی تبدیل شود. در این راستا سیاست گذاران اقتصادی کشور در تدوین و تصویب قوانین پایین دستی سند چشم انداز کشور به ویژه قوانین برنامه توسعه چهارم، پنجم و ششم توسعه و سیاست های ابلاغی اصل 44 قانون اساسی بر گنجاندن مواد قانونی تسهیل و تسریع کننده دستیابی به اهداف سند چشم انداز به ویژه از لحاظ ایجاد توسعه متوازن منطقه ای و کاهش شکاف های منطقه ای تاکید فراوانی کرده اند. با توجه به این مقدمه سوال این جاست که در خراسان جنوبی که از جمله استان های محروم کشور به شمار می آید تا چه حد به این توسعه دست یافته ایم؟ آیا هنوز در مرحله شناخت هستیم و برای دو مرحله دیگر یعنی برنامه ریزی و اجرا قدمی برداشته نشده است؟ تعریف ساده و عمومی توسعه متوازن یعنی این که با توجه به قابلیت ها و توانمندی های هر منطقه برای بهره برداری از آن اقدام شود یعنی این که برای به فعلیت رسیدن قابلیت ها و توانمندی های هر منطقه برنامه ریزی شود. توسعه متوازن شامل سه مرحله است که مرحله اول شناخت دقیق از هر منطقه ای را شامل می شود و این شناخت توانمندی های انسانی و محیطی را در برمی گیرد. مرحله دوم شامل برنامه ریزی برای استفاده از توانمندی هاست. مرحله سوم هم این است که هر آن چه مطالعه و برنامه ریزی شده است ضمانت اجرایی لازم برای آن فراهم شود که این مرحله نسبت به دو مرحله قبل به زمان بیشتری نیاز دارد و اگر این مرحله به اجرا در نیاید دو مرحله قبل را هم تحت تاثیر قرار خواهد داد.
مجری طرح آمایش سرزمینی خراسان جنوبی با بیان این مطلب می گوید: دراین استان فقط مرحله شناخت اتفاق افتاده است یعنی با مطالعه طرح آمایش سرزمین به این شناخت دست یافته ایم و هنوز مراحل دیگر عملیاتی نشده است. دکتر«مهدی خطیب» می افزاید: توسعه متوازن یعنی این که به عنوان مثال برای راحتی در کار حمل و نقل نیاز به راه آهن است که یک زیرساخت مهم به حساب می آید. یا به عنوان مثال برای این که از بحث خشکسالی و بحران آب عبور کنیم باید 30 درصد صرفه جویی در مصرف آب داشته باشیم که باید برنامه ریزی شود تا اتفاق بیفتد. یعنی برای تحقق آن لازم است برداشت از سفره های زیرزمینی کاهش یابد، چاه های غیر مجاز پلمب شود و...
سه گام تا توسعه متوازن
به گفته وی سه گام ذکر شده باید طی شود تا شاهد توسعه پایدار و متوازن در خراسان جنوبی باشیم. وی ادامه می دهد: در طرح آمایش استان که شامل هشت هزار صفحه است قابلیت های هر منطقه خراسان جنوبی شناسایی شده که در هر نقطه ای متفاوت است و این قابلیت ها شامل منابع طبیعی، مواد معدنی، کشاورزی، گیاهان دارویی و... است یعنی تا این مرحله پیش رفته ایم که می دانیم چه چیز داریم. به عنوان مثال در مناطق مشخصی انرژی تجدید پذیر وجود دارد که این شناسایی ها انجام شده و مرحله بعد که برنامه ریزی است باید نیروگاه برای این نقاط طراحی شود. مرحله بعد هم این است که دولت یا بخش خصوصی برای اجرا اعتبار اختصاص دهد و زمانی که نیروگاه ها ایجاد شد برقی که درآن تولید می شود وارد شبکه برق استان شود تا بتوانیم از این ظرفیت استفاده کنیم.
لزوم توجه به تخصیص درآمد های نفتی
توسعه متوازن در دو سطح ملی و منطقه ای باید مورد توجه باشد به ویژه باید به تخصیص درآمد های نفتی به مناطق محروم و کمتر توسعه یافته توجه شود تا در تخصیص اعتبار در سطح مناطق به یکدیگر نزدیک شوند. به عنوان مثال اگر قرار باشد اعتبارات خراسان جنوبی هم مانند اصفهان هر سال از محل منابع مختلف مانند ماده های 12 و 10 و تملک دارایی های سرمایه ای 20 درصد افزایش یابد باز هم اصفهان توسعه می یابد و خراسان جنوبی توسعه نیافته باقی خواهد ماند. رئیس سازمان بسیج سازندگی خراسان جنوبی با بیان این مطلب می افزاید: وقتی که مبنا عدد کمی است به عنوان مثال بودجه تملک دارایی های خراسان جنوبی 150 یا 100 میلیارد تومان است که 20 درصد آن 20 میلیارد تومان می شود و در استانی مانند اصفهان سه هزار میلیارد تومان آن می شود 600 میلیارد تومان و این یعنی چندین برابر خراسان جنوبی! اگر هر سال فقط این افزایش کمی را داشته باشیم هیچ وقت خراسان جنوبی به سطح اصفهان نمی رسد.
رسیدن همه استان ها به متوسط ها
مهندس«محمد زهرایی» با بیان این که عقب ماندگی برخی مناطق روستایی و حتی شهری خراسان جنوبی از متوسط کشور هم بسیار پایین تر است، می گوید:در توسعه متوازن کشوری باید به این شکل عمل شود که وضعیت موجود، مطلوب و متوسط کشور را لحاظ کنند و طوری عمل شود که همه استان ها به حد متوسط برسند و روی ریل توسعه قرار گیرند که متاسفانه این طور نیست. حتی در برنامه های 5 ساله توسعه هم به طور معمول دولت اعتبار و سرمایه گذاری اش را به نقاطی اختصاص می دهد که توسعه یافته تر است هرچند این کار عاقلانه و منطقی است اما از عدالت به دور است. به عنوان مثال راه آهن، آب، اتوبان و... را به نقطه ای می برند که دارای توجیه فنی و اقتصادی باشد و زمانی که این اتفاق می افتد واضح است نقاطی که زیرساخت های بیشتری دارند از توجیه اقتصادی بیشتری هم برخوردارند. پس ناخود آگاه همه یا بخش عمده ای از سرمایه گذاری ها، منابع مالی و اعتبارات دولتی به سمت مناطق توسعه یافته سوق داده می شود و باز هم سر استان های محروم و توسعه نیافته بی کلاه می ماند!
شاخص تعیین نکردیم
درتوسعه متوازن استانی هم هنوز برای خراسان جنوبی شاخص تعیین نکرده ایم. به عنوان مثال شاخص توسعه یافتگی شهرستانی مانند «درمیان» باید چه چیزی باشد و چه تفاوتی با شهرستانی مانند بیرجند به عنوان مرکز استان باید داشته باشد؟ از نظر کشوری خراسان جنوبی محروم مانده است پس دیگر نباید از نظر استانی خودمان را محروم نگه داریم. «زهرایی» باز هم مثالی می زند: اگر در شهرستان درمیان محصول استراتژیکی مانند زرشک داریم این مزیت می تواند به عنوان شاخص توسعه یافتگی آن قرار گیرد یا شهرستان هایی مانند قاینات، زیرکوه و درمیان می توانند در زمینه این محصول شاخص قرار گیرند. وی می افزاید: چرا هنوز مردم این مناطق زرشک تولیدی خود را به طور سنتی خشک می کنند و هنوز نتوانسته اند صنایع تبدیلی و فرآوری آن را ایجاد کنند که ارزش افزوده برای این شهرستان ها داشته باشد؟
منشاء توسعه یافتگی
توسعه یافتگی از چه چیزی نشات می گیرد؟ پاسخ این است که اگر با تولید زرشک درآمدی نصیب کشاورز و تولید کننده شود و نفعی برایش داشته باشد در روستا ماندگار می شود اما این کار را انجام نداده ایم و برای یک شهرستان، صنعتی را ایجاد می کنیم که هیچ همخوانی با قابلیت های آن ندارد. به عنوان مثال صنعت فولاد را می بریم در نقطه ای که شاید در کشاورزی خیلی بیشتر موفق بوده است. به گفته رئیس سازمان بسیج سازندگی خراسان جنوبی برای شهرستان های این استان باید شاخص توسعه یافتگی تعریف شود و به هیچ وجه نمی خواهیم که هر شهرستان هر چیزی داشت شهرستان های دیگر استان هم آن زیرساخت ها و امکانات را داشته باشند. اصلا نباید این اتفاق بیفتد و شهرستان ها را مساوی ببینیم. هر شهرستان باید متناسب با توانمندی و قابلیتی که دارد دیده شود و این مسئله به قابلیت های استان در معادن، محصولات کشاورزی و... برمی گردد. اگر فکر کنیم و متوازن بودن اعتبارات را در این ببینیم که همه دستگاه های اجرایی باید سهم خواهی کنند به عنوان مثال اگر سال قبل دستگاهی 20 درصد از منابع تملک دارایی های سرمایه ای اعتبار داشته امسال هم باید همین 20 درصد یا بیشتر از آن را داشته باشد این تفکر درست نیست بلکه باید برنامه داشت و شاخص تعیین کرد.
توجه به زمینه های خاص
به عقیده «زهرایی» برای توسعه یافتگی و توسعه متوازن خراسان جنوبی نیاز است که به شهرستان درمیان یا نهبندان در یک زمینه خاص بیش از چیزی که مرسوم است و سهم آن شهرستان هاست تعلق گیرد تا هم توسعه اتفاق بیفتد و هم متوازن شود و اگر این اتفاق بیفتد خراسان جنوبی از عقب ماندگی نجات پیدا خواهد کرد. وی خاطرنشان می کند: دهستانی مانند درح که به لحاظ اقتصادی، کشاورزی و عمرانی با خاک یکسان شده آیا باید با دهستان و بخشی در همین خراسان جنوبی که توسعه یافته تر است یکسان دیده شود؟ نه اعتبار را به صورت مساوی تقسیم کردن، نه سهم خواهی مساوی و همه شهرستان ها و دهستان ها را مانند هم دیدن و هرچیزی که این شهرستان دارد آن شهرستان هم باید داشته باشد یا هر اداره ای که این جا مستقر است باید آن جا هم مستقر باشد این مسائل توازن را برهم زده است. توازن را وقتی می توانیم رعایت کنیم که خودمان بدانیم داریم چه کار می کنیم یعنی می دانیم که در یک پازل نهایی خراسان جنوبی یا هر شهرستان یا بخشی کجا قرار دارد یا در اشتغال، بیکاری، بزهکاری، طلاق، مواد مخدر و... در کجا قرار داریم. باید همه را یک جا و در یک مجموعه کامل دید تا بتوان تصمیم گرفت جایگاه شهرستان هایی مانند خوسف، طبس و.. در این پازل کجاست و چه چیزی به آن ها تعلق می گیرد که اکنون ندارند و نیاز است مورد توجه باشد.
داشبورد مدیریتی نداریم
«دراین زمینه داشبورد مدیریتی و کاملی برای خراسان جنوبی نداریم تا بدانیم که چه میزان اعتبار باید به کجا بدهیم و این اعتبار برای چه منظور اختصاص یابد که اگر این اتفاق بیفتد می توان گفت توسعه متوازن اتفاق افتاده است.» فرماندار شهرستان زیرکوه هم می گوید: با توجه به این که رشد اقتصادی و ایجاد زیرساخت های اساسی در کشور برابر نبوده است و تاکنون هم در5 برنامه توسعه ای که داشته ایم نیز آمایش سرزمین مورد توجه جدی قرار نگرفته است و به قابلیت ها و استعداد های هر منطقه به صورت ویژه پرداخته نشده است، شاهدیم که برخی استان ها در شاخص های توسعه در زمینه های مختلف مانند اقتصادی، اجتماعی، زیربنایی، فرهنگی و.. بسیار پیشرفته تر از استان های دورافتاده و محرومی مانند خراسان جنوبی هستند.
ماده 180 بدون اعتبار
«حجت ا.. خان زاده» می افزاید: برای رفع این نقص و برای این که بتوان رشد و توسعه را متوازن کرد ماده 180 در برنامه پنجم گنجانده شد که در آن به صراحت به تخصیص اعتبارات ویژه برای توسعه مناطق توسعه نیافته و محروم اشاره شده است اما طبق آن چه شاهد بودیم طی دو سه سال گذشته به لحاظ وضعیت بودجه ای کشور با وجود تصویب در ردیف ماده 180 اعتبارات خوبی به خراسان جنوبی تخصیص نیافت و خراسان جنوبی در این ماده نتوانست به آن چه مدنظر برنامه ریزان بود نائل شود. به گفته وی در عمل در این زمینه عملکرد شاخصی را حداقل در شهرستان زیرکوه نداشته ایم. وی تصریح می کند: با توجه به شاخص هایی که سازمان مدیریت و برنامه ریزی برای هر شهرستان تعیین و اعلام کرده شهرستان زیرکوه در حوزه های آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، ورزش، فرهنگی و مذهبی نسبت به دیگر شهرستان های خراسان جنوبی در رتبه بسیار پایین تری قرار دارد. به علاوه وضعیت این شهرستان در شاخص هایی مانند تامین آب شرب و بهداشت شهری و روستایی نسبت به سال های قبل بهبود یافته و می توان گفت دراین شاخص برخورداری زیرکوه متناسب با دیگر شهرستان های خراسان جنوبی است اما در امور زیربنایی نسبت به دیگر شهرستان های استان در رتبه های پایین تری قرار دارد. او امیدوار است که با برنامه ریزی های خوبی که انجام شده و با تخصیص به موقع و واقعی اعتبارات به ویژه ردیف بودجه ماده 180 این شهرستان هم به حداقل میانگین وزنی استان دست یابد و زیرکوه هم بتواند با دیگر شهرستان های استان برابری کند.
توازن به معنای تساوی نیست
معاون امور برنامه ریزی و عمرانی فرماندار بیرجند هم توازن را به معنای تساوی نمی داند بلکه توجه به هر منطقه ای را با توجه به ظرفیت ها و قابلیت های آن منطقه قلمداد می کند و می گوید: براساس شاخص های رسمی اعلام شده شهرستان بیرجند به عنوان مرکز استان در برخی از شاخص ها از بعضی از شهرستان های خراسان جنوبی عقب تر و در برخی از موارد هم جلوتر است بنابراین توسعه متوازن به این معنا نیست که هر چقدر به بیرجند اختصاص می یابد به دیگر شهرستان های این استان هم اختصاص داده شود. به گفته مهندس«رونقی» در مباحث برنامه ریزی شهری و حتی موارد علمی هم این مسئله تعریف شده است یعنی اندازه یک شهر مشخص می کند که چه امکاناتی در آن مستقر شود. به عنوان مثال شاید ایجاد یک بیمارستان تخصصی قلب در مرکز استان جواب گو باشد اما نتوان این بیمارستان را در دیگر شهرستان های استان ایجاد کرد. برای این که توسعه متوازن اتفاق بیفتد آیا در دیگر شهرستان ها هم باید این امکان ایجاد شود؟ معلوم است که نه. شاید دراین شهرستان ها هم برای ساخت یک بیمارستان 10 و12 تختخوابیتوجیهی وجود نداشته باشد. توسعه متوازن این است که هر نقطه ای متناسب با قابلیت ها از شاخص های مربوط برخوردار باشد همان طور که می دانید دستگاه های مختلف دارای ضوابط داخل سازمانی هستند. به عنوان مثال دستگاه بهداشت و درمان برای ایجاد خانه، پایگاه و مرکز بهداشتی و درمانی تعریفی دارد یعنی نیاز به یک آستانه جمعیتی دارد تا آن واحد در آن نقطه مستقر شود. در زمینه مدارس هم همین طور است. همان طور که می دانید بسیاری از روستا ها مقطع دبیرستان ندارند. آیا برای این که توسعه متوازن اتفاق بیفتد باید تمام روستا ها مقطع دبیرستان داشته باشند؟ باید ایجاد این زیرساخت موجه باشد و این امکانات در نقاطی مستقر شود که بتواند هم از پوشش منطقه ای مناسب برخوردار باشد و هم توجیه لازم به لحاظ اقتصادی و جمعیتی داشته باشد. به گفته وی بیرجند به عنوان مرکز استان به استناد شاخص هایی که وجود دارد در بسیاری از این موارد عقب است و این گفته به این معنی نیست که از بقیه شهرستان ها بگیریم تا آن ها توسعه پیدا نکنند و بیرجند توسعه یابد. طرح مسئله به این صورت غلط است. به عنوان مثال سال هاست که به این نتیجه رسیده اند که نباید تمرکز وجود داشته باشد و همه امکانات در شهر های بزرگ مستقر شود آیا این به این معناست که وزارتخانه های دولتی را بین استان های مختلف تقسیم کنیم؟ می طلبد که در برخی نقاط به تناسب آن نقطه بعضی از امکانات مستقر شود. یعنی نیاز است که بیرجند به عنوان مرکز استان دانشگاه داشته باشد یا به نحوی نباشد که مدارسش چند نوبته باشد این درحالی است که در کمتر شهرستان دیگری دراستان این مسئله را شاهد هستیم. یا دربرخی از شهرستان های خراسان جنوبی مشکلی به عنوان روستا های بدون برق نداریم اما در مرکز استان این مشکل وجود دارد و این ها واقعیت هایی است که نمی شود منکر آن شد. آیا در استان نیاز سنجی های لازم برای این که توسعه متوازن اتفاق بیفتد انجام شده است؟ معاون امور عمرانی و برنامه ریزی فرمانداربیرجند درپاسخ به این سوال می گوید: در استان چند سال قبل برای هر یک از شهرستان های خراسان جنوبی اسناد توسعه تهیه شد و از سرجمع این اسناد هم سند توسعه استان شکل گرفت اما گویا پس از تصویب به مرحله اجرا نرسید. علاوه براین طرح آمایش سرزمین استان هم تهیه شده و در حال بازنگری است که باید گفت با مطالعه این طرح شناسایی قابلیت ها و توانمندی های استان انجام شده است و نیاز به برنامه ریزی و اجرا دارد. به گفته وی طرح آمایش استان هم یکی از فرصت هایی است که برای شناسایی استان هر آنچه بر زمین مانده است مورد توجه قرار گیرد.
مهم ترین نکات پرونده
در طرح آمایش استان که شامل 8 هزار صفحه است قابلیت های هر منطقه خراسان جنوبی شناسایی شده که در هر نقطه ای متفاوت است.
عقب ماندگی برخی مناطق روستایی و حتی شهری خراسان جنوبی از متوسط کشور هم بسیار پایین تر است.
طی 3 -2 سال گذشته به لحاظ وضعیت بودجه ای کشور با وجود تصویب در ردیف ماده 180 اعتبارات خوبی به خراسان جنوبی تخصیص نیافت.
درتوسعه متوازن استانی هنوز برای خراسان جنوبی شاخص تعیین نکرده ایم.
براساس شاخص های رسمی اعلام شده شهرستان بیرجند به عنوان مرکز استان در برخی شاخص ها از بعضی شهرستان های خراسان جنوبی عقب تر و در برخی شاخص ها هم جلوتر است.