گروه اقتصاد economic@khorasannews.com - دکتر «محمد قاسمی» معاون اقتصادی و بودجه مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در نشستی که با اعضای تحریریه و دفتر پژوهش روزنامه خراسان داشت به بررسی بودجه سال95 کشور پرداخت و میزان عدم تحقق درآمدهای بودجه را 63 هزار میلیارد تومان اعلام کرد. وی همچنین درباره بررسی لایحه بودجه 95 اعلام کرد که با توافقاتی که تا کنون به عمل آمده است پیش بینی میشود با سه شیفته شدن جلسات کمیسیون تلفیق و بعد از آن صحن علنی مجلس، بررسی و تصویب بودجه تا انتهای سال جاری اتمام یابد.
دخل و خرجی که با هم نمیخواند
این عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبائی، با مقایسه ارقام منابع و مصارف عمومی دولت در قانون بودجه سال 94 و لایحه بودجه سال 95 عنوان کرد: در بخش منابع عمومی دولت، درآمدهای مالیاتی 14درصد، منابع حاصل از نفت و فرآوردههای نفتی 27درصد، فروش اسناد خزانه اسلامی و اوراق مشارکت و صکوک اجاره 150درصد و سایر منابع 13درصد نسبت به قانون بودجه سال94 افزایش داشته است و البته درآمدهای حاصل از مالکیت دولت 6درصد و واگذاری شرکتهای دولتی 9درصد کاهش داشته است.
همچنین در سمت مصارف عمومی، دولت برای سال 95، بودجه جبران خدمات کارکنان را 19درصد، هزینه های رفاه اجتماعی را 32.5درصد، یارانه را 2.5درصد، اعتبارات عمرانی را 26درصد و بازپرداخت تعهدات و دیون را 9درصد افزایش داده است، دولت همچنین سایر هزینههای عمومی را 14درصد نسبت به قانون بودجه 94 کاهش داده است.(جزئیات این آمار در جدول شماره یک قابل مشاهده است)
قاسمی در ادامه افزود: برای قضاوت در مورد لایحه بودجه 95 باید مفروضات تدوین این بودجه را در نظر گرفته و با توجه به آن، عملکرد بودجه سال95 را مورد ارزیابی قرار دهیم. بر همین اساس میتوان گفت ارزیابی ما از عملکرد بودجه 95 رقمی کمتر از رقم پیش بینی شده در لایحه تنظیم شده توسط دولت است. به این نحو که پیش بینی میشود درآمدهای دولت مخصوصا از محل مالیات ها به دلیل رکودی که امسال و سال قبل بر بازار حاکم بود کاهش داشته و به جای عدد پیش بینی شده توسط دولت که 149هزار میلیارد تومان است، رقمی معادل 124هزار میلیارد تومان باشد، همچنین پیش بینی میکنیم واگذاری داراییهای سرمایهای که بخشعمدهاش همان درآمد حاصل از فروش نفت است به دلیل چشمانداز بازار نفت در سالآینده و میزان تولید ما به جای 73هزارمیلیارد تومان که توسط دولت پیش بینی شدهاست 63 هزار میلیارد تومان باشد. وی اضافه کرد واگذاری داراییهای مالی به جای 45.4هزارمیلیارد تومان 17 هزار میلیارد تومان و همچنین جمع منابع عمومی دولت نیز به جای 267.4هزار میلیارد تومان رقمی برابر با 204هزار میلیارد تومان خواهد بود.
معاون مرکز پژوهشهای مجلس، ارزیابی میزان تحقق هزینههای دولت را نیز با توجه به محدودیتهای بودجهای و آنچه که به عنوان عملکرد درآمدها ارزیابی میشود، در مجموع اینگونه تشریح کرد که هزینههای جاری از 197 به 177 هزار میلیارد تومان، هزینه تملک داراییهای سرمایهای (بودجه عمرانی) از 59 به 21 هزار میلیارد تومان و هزینه تملک دارایی های مالی (بازپرداخت اوراق مشارکت سررسید شده) نیز از 10 به 4 هزار میلیار تومان کاهش خواهد یافت، وی همچنین عملکرد ماده(10) قانون تنظیم را که در لایحه دولت نیامده است ، معادل 2 هزار میلیارد تومان ارزیابی کرد که مجموع این ارقام با پیشبینی عملکرد منابع برابر بوده و معادل 204هزار میلیارد تومان میباشد. (جزئیات این ارقام در جدول شماره 2 قابل مشاهده خواهد بود).
دکتر قاسمی در پاسخ به این پرسش که افزایش 19 درصدی اعتبارات حقوق کارمندان دولت با افزایش 12 درصدی حقوق کارکنان دولت چه نسبتی دارد افزود: برخی از ارقام لایحه بودجه سال 95 به دلیل تغییراتی که در ردیفها ایجاد شده است قابل مقایسه با قبل نیستند. یعنی بخشی از این 19 درصد افزایش در "جبران خدمات کارکنان" نسبت به سال گذشته، ناشی از جابهجایی در ردیف اعتبارات است و اعتباراتی که قبلاً به بخش سایر و به ویژه در فصل دوم بودجه دستگاهها، که مربوط به خرید کالا و خدمات است و به کارکنان قراردادی پرداخت میشده جابهجاشده و برای سال 95 در فصل اول یا همان جبران خدمات کارکنان آمده است. لذا باید گفت رقم افزایش در جبران خدمات کارکنان با رقم مربوط به سال قبل قابل مقایسه نیست چون اجزایش تغییر کرده و مواردی به آن اضافه شده است اما میانگین افزایش در حقوق کارمندان دولت همان 12 درصدی است که اعلام شده است.
این روش تدوین بودجه تن به هیچ سیاستی نمیدهد
معاون مرکز پژوهش های مجلس همچنین در تحلیل تناسب لایحه بودجه سال95 با سیاستهای اقتصاد مقاومتی بیان کرد: حقیقت این است که فرآیند و روش تدوین و تصویب بودجه در ایران به نحوی است که، تن به هیچ سیاست کلی و کلانی نمیدهد. حالا چه سیاستهای اقتصاد مقاومتی باشد، چه سیاست های برنامه ششم و یا هر سیاست دیگری.
وی افزود: البته در مقام ادعا و حرف زدن، مسئولان میتوانند موارد، یا بندهایی از بودجه را به این سیاستها ربط دهند، اما واقعیت این است که اگر شفاف سازی شود بودجه نسبت به سیاست کاهش وابستگی به نفت و بقیه سیاستها خیلی تغییر نکرده است. اگر چیزی هم بوده ناشی از اجبار بوده نه اینکه دولت با یک اختیار سیاست گذاری و به صورت آگاهانه انتخاب کرده باشد.
استاد دانشگاه علامه افزود: در حقیقت زمانی که داریم در مورد بودجه سال صحبت میکنیم داریم در مورد تصویری از دولت صحبت میکنیم که در یک لحظه زمانی گرفته شده است و بر همین مبنا اگر قراراست که ما راجع به انعکاس سیاستهای اقتصاد مقاومتی صحبت کنیم باید برمیگشتیم به حوزههایی که بر روی سیاستگذاریهای بودجهای اثر میگذارد. مثلا دولت میگفت در برنامه ششم و در حوزه سیاستهای مالی چه کار خواهد کرد. عملا آن چه هم که تا به حال درباره برنامه ششم گفته شده تصویر روشنی ارائه نداده است، جز این که باز هم شبیه برنامههای قبلی است، و فقط یک سری هدفگذاریهای خیلی کلان صورت گرفته است.
بودجهای سرشار از بینظمیهای مالی
قاسمی در پاسخ به این سوال که آیا مسائل و اشکالاتی که پیش از این در روند و روش بودجهریزی کشور وجود داشته طی این سالها کاهش یافته است یا خیر، گفت: حقیقتا نه! شاید شما بگویید بدبین هستم ولی واقعیت این است که آن چه تا کنون به عنوان بودجه ارائه شدهاست همه آن اشکالات قبلی را دارد. به عنوان مثال اقلامی خارج از سقف ماده واحده بودجه در لایحه آمده است که بر اساس آن دولت بدون این که روشن کند که خروجی نهایی چه خواهد بود، مجموعه اختیاراتی را مطالبه کردها ست. در واقع اگر بخواهیم دقیقتر عنوان کنیم باید گفت در لایحه بودجه 95 هیچ آثاری از اصلاحات ساختاری نمیتوانیم مشاهده کنیم. علاوه بر آن در حال حاضر که نسبت به سال قبل با پدیده کاهش قیمت نفت روبه رو هستیم، دولت عملا به دنبال این است که از طریق افزایش شدید سقف صادرات نفت، این کسری را جبران کند و در موارد متعددی هم درخواست اجازه کرده که بتواند از صندوق توسعه ملی برای تامین منابع طرحهای موردی مثل تجهیزات آزمایشگاهی، بازسازی آزمایشگاهها، کمک به دانشگاهها و ... ذیل جدول شماره 7 که البته خود این یک پدیده عجیبی است، استفاده کند. از این اشکالاتی که به بی انظباطی مالی مشهور است مفصل در بودجه وجود دارد.
به بخش خصوصی فشار نیاوریم
دکتر قاسمی همچنین در تحلیل اثرات بودجه 95 بر بخش خصوصی کشور عنوان کرد در سال 94 ما عملا با رکود مواجه بودیم و در یکی از گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس نیز راجع به عملکرد سنجش واقعی اقتصاد در سال 94 پیشبینی مان این بودهاست که حتی با اجرای برجام، اقتصاد ایران رشد حدود منفی 1.2 درصدی در سال 94 خواهد داشت. بر همین اساس باید گفت نمیتوان خیلی روی توان بخش خصوصی و در نتیجه آن درآمدهای مالیاتی دولت حساب باز کرد. با این حساب متاسفانه همچنان افزایش درآمدهای مالیاتی اگرچه در ظاهر گفته میشود که پوشش مالیاتی اضافه خواهد شد. اما عمدتا شاید فشار بیاید بر آن بخش شناخته شده ای که دارد مالیات می پردازد.وی اضافه کرد ظرف یک سال و نیم اخیر قیمت محصولات معدنی به شدت کاهش پیدا کرده است. در حالی که در بودجه پیشبینی شده است آن چیزی که تحت عنوان حقوق معادن دولت دارد گرفته میشود باید حدود 15 درصد افزایش یابد و این به نوعی عملا بی توجهی به ظرفیت بخش خصوصی است.
هزینه های واقعی دولت در سال 95 کمتر از 85 است
استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی افزود، در حال حاضر هدف اصلی دولت فقط تداوم ارائه کالاها و خدمات عمومی در همین سطح و کیفیتی است که همه دارند میبینند یعنی الان ما با این قیمت نفت نگران گردش امور دولتیم. این که حال بگوییم که دولت در چنین شرایطی باید مثلا میرفت به سمت اجرای سیاستهای انبساطی و ... چنین خبری نیست. در واقع اکنون بر اساس قیمتهای واقعی و تعدیل شده براساس تورم، هزینههای دولت در سال 95 از سال 85 هم کمتر است بنابراین با قیمت های واقعی به شدت قدرت خرید دولت افت کرده است. به همین دلیل مشکلی که امسال همه با آن مواجه هستیم و عامل پیشبینی این رشد منفی 1.2 درصدی است، برمیگردد به همین نکته که هزینههای جاری دولت به قیمت اسمی حدود 12 درصد رشد کرده است در سال 94 هزینههای عمرانی 26 درصد کاهش پیدا کرده است. این چنین شرایطی که عملا بودجه در سال 94 و احتمالا در سال 95 به عنوان یک عامل کاهنده نرخ رشد اقتصادی است که این همه برمیگردد به همان بحث وابستگی اقتصاد و بودجه دولت به نفت و تاثیرپذیری از نوسانات.
تغییر در شکل بودجه دردی را دوا نمیکند
معاون مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در مورد تغییرات ظاهری و طبقه بندی جدید فصلهای هزینهای بودجه عنوان کرد: راجع به بحث طبقه بندی بودجه، سازمان برنامه و بودجه براساس برنامهای که برای پیاده سازی نظام بودجهریزی براساس عملکرد دارد یک تغییراتی دادهاست که من خودم به شخصه این را نه به عنوان نظر مرکز بلکه از طرف خودم میگویم که مخالف بودم. در جلسات عرض کرده بودم خدمتشان که شما دست از سر شکل بودجه بردارید بروید سمت محتوای بودجه این تغییرات شکلی بودجه را بر هم میزند و قابلیت مقایسه ردیفها و سرفصلها را با بودجه سالهای قبل از بین میبرد.قاسمی افزود: بعد از سال 81 که تغییراتی در شکل بودجه داشتیم، عملا ارتباط بودجه با بودجه سالهای قبل قطع شد، چون از سال 52 تا 80 قالب بودجه به یک گونهای بود و از سال 81 تا 94 به یک گونهای ارائه شد. در ادامه همین تغییرات، امور هزینهای بودجه از سال 85 به 9 امر تبدیل شد و تعداد زیادی فصل و برنامه به بودجه اضافه شد که عملا ما از سازمان برنامه خواستیم که رسما نحوه تطبیق این تغییرات با دادههای بودجه سالهای قبل را منتشر کند که اگر کسی خواست حداقل به دلایل تطبیقی بتواند اینها را کنار هم قرار بدهد و مقایسه کند. وی ادامه داد در حال حاضر واقعیت این است که این قبض وبسطی که در طبقه بندیها میدهند از دیدگاه من به جهت سیاست گذاری تا به حال آثار مثبتی نداشته و این بار هم اگر نحوه تطبیق موارد جدید با بودجه سالهای قبل رامنتشر نکنند کامل مقایسه پذیری سنوات به هم خواهد خورد.
یک جدول جدید در بودجه و چند سوال اساسی
دکتر قاسمی در ادامه پیرامون فصل پژوهش در بودجه 95 افزود: تقسیم کردن فصل پژوهش و درج آن ذیل هر یک از فصول هزینهای بودجه اثر محتوایی چندانی نخواهد داشت. مگر این که در خود سازمانهایی مثل وزارت علوم، وزارت بهداشت و درمان و بقیه هدف مشخصی داشته باشند که من تا این لحظه نشنیدهام که آن ها پیشنهاد کرده باشند که چنین تغییراتی صورت پذیرد. اما در مورد جدول 14 لایحه بودجه که بنا بر ادعای تدوین کنندگان بودجه در راستای اجرای سیاستهای کلی علم و فناوری ابلاغی توسط مقام معظم رهبری در بودجه قرار گرفته است یک نکته وجود دارد و آنهم این است که هنوز سوالات کلیدی راجع به این جدول پاسخ داده نشده است. معلوم نیست این اعتبارات مازاد اعتبارات خود آن دستگاه است یا اینکه جزئی از اعتبارات آن دستگاه است. اگر جزئی از آن ها باشد معنیاش این است که امضای سومی هم لازم است. یعنی کسی به جز رئیس دستگاه باید تایید کند که این پول هزینه بشود که دستگاه ها به هیچ وجه نمی پذیرند. اگر مازاد بر آن باشد نحوه تامین این منابع جای سوال است. آیا باید از همه دستگاه های کشور کسر بشود و تزریق بشود به این دستگاه ها؟ که این هم با توجه به آن ساختار هزینهای عملا امکان پذیر نیست. من فکر میکنم این جزواشکالات بودجه است و حتما باید در کمیسیون، ضمن تصویب بودجه رسیدگی بشود.
شاید بودجه به هفته آخر اسفند برسد
معاون اقتصادی و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در ادامه با توجه به اخباری مبنی بر اینکه کار تصویب بودجه 95 ممکن است تا پایان سال به اتمام برسد درباره اختلافات دولت و مجلس در مورد مدت زمان بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی گفت: موضوع این است که دولت معتقد است به هر حال مجلس برای بررسی لایحه بودجه وقت کافی داشته است، هرچند آئین نامه مجلس به نحو دیگری است.
نهایتا طبق توافقاتی که قبل از تعطیلی اخیر مجلس به عمل آمده بود مقرر شد کمیسیون تلفیق بودجه نهایتا گزارش را قبل از عید بدهد ولی بررسی بودجه در صحن علنی به بعد از عید موکول شود. منتهی در صحبتهایی که در چند هفته اخیر انجام شد مجلس تلاش میکند با سه شیفته کردن بررسیها کمیسیون تلفیق ظرف 2 هفته گزارش نهایی را برای بررسی تقدیم صحن علنی کند. البته همانطور که میدانید طبق آییننامه مجلس" گزارش کمیسیون تلفیق"، موضوع بررسی صحن علنی مجلس است نه لایحه دولت. درصورتی که این گزارش تلفیق تهیه و آماده بشود شاید اگر صحن علنی مجلس 3 شیفت کار بکند امکان پذیر باشد که هفته پایانی اسفند ماه شاهد پایان بررسی بودجه در مجلس باشیم.
فرصت قانونی برای بودجه و تفسیر خطرناک دولت
قاسمی افزود: منتهی دولت یک بحث جدیدی هم مطرح کرده است که با توجه به اختیاراتی که ماده 63 و 64 قانون محاسبات میدهد و فرصت هزینه کردن اعتبارات هزینهای هرسال را تا پایان فروردین سال بعد قرار داده است نیاز به ارائه بودجه چند دوازدهم نیست. یعنی فرضشان بر این است که بودجه سال 94دولت 13 ماهه باشد و اگر قرار باشد مجلس هفته 3 و 4 فروردین هم بودجه را تحویل دهد نیازی به تصویب چند دوازدهم نیست. وی ادامه داد مرکز پژوهشها و دیوان محاسبات به شدت مخالف طرح این موضوع هستند به این دلیل که اگر باب بشود که میتوان بدون بودجه مصوب اقدام اجرایی انجام داد، دچار بی نظمی مالی میشویم. همین حالا با وجود قوانین با این بی نظمی مالی مواجه هستیم اگر این کار را مجاز اعلام کنیم که دیگر هیچ.
استاد دانشگاه علامه ادامه داد: حالا ممکن است هر فرد دیگری بیاید در قوه مجریه تفسیرهای مختلفی بکند و بگوید تا 4 ماه وقت داریم و طبق یک قانون دیگر تا 6 ماه وقت داریم. یکی از آن دستاوردهای انقلاب مشروطیت که بالاخره حداقل شکلش حفظ شده بود در این لفاظی ها از بین برود. یعنی بگوییم بودجه داریم ،نداریم هم مهم نیست. از این جهت طرح این مسئله به نظر من خطرناک است و امیدواریم مجلس زیر بار این موضوع نرود.
این بودجه برای تداوم فعالیت دستگاههای اجرایی کشور است نه برای برقراری انضباط مالی
دکتر قاسمی درپاسخ به این سوال که لایحه ارائه شده چه میزان توقعات از دولت وسازمان برنامه را پاسخ میدهد گفت: من خودم هم خدمت همکاران سازمان عرض کردهام که واقعا سندی که به عنوان بودجه 95 ارائه شده توقعات را اصلا برآورده نمیکند.
منتها خاطرمان باشد این فقط سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور نیست که در فرآیند تدوین بودجه مشارکت دارد بنابراین نمیتوان همه انتقادات را به این سازمان وارد دانست، بلکه مسئله از روش شکلگیری و تدوین بودجه است. با این حال متاسفانه همانطور که ابتدا هم عرض کردم کیفیت این بودجه از دیدگاه کارشناسی خیلی مبتنی بر یک سیاستگذاری مالی که بخواهد انضباط مالی را برقرار کند نیست.